吕德文：疫情防控下的社区，层层加码还是激发活力？

【导读】 疫情当前，社区和居委会挑起战“疫”重担，如何更好发挥居委会的功能，群众自治如何和行政系统进行有效对接，如何激发社区活力，观察者网邀请长期研究基层治理、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文讲讲他的观点。

观察者网：上海疫情初期，一篇8年前的采访传播广泛，其中提到“行政有效，治理无效”，居委会更多是居民自治组织，但现在构成了政府行政系统的一环，是否应该捋清居委会的权责，少一些制度性的障碍，有效发挥居委会的功能？

吕德文：如果把疫情防控比作战争，最高形式的防控策略则是群众自治。每个小区实现自我管理、自我服务、自觉执行防疫要求。

政府和民众都知道居委会的工作要自治和行政相结合，要权责明晰，但在实际操作过程中并做不到，我们应该反思这个问题，第一个原因可能是因为我们的构想太理想了，时代和社会情境已经发生了变化。

第二个原因是可能没必要。这几年居委会的功能发生了变化，有一个非常重要的制度变迁背景。近10来年，国家做公共服务型政府建设，很多公共服务下沉了。以前老百姓办证得到街道或市民服务中心，现在很多事务，比如社会服务、养老、计划生育直接在社区办理。

上海：疫情下7人管理5000多人社区 “居委干部不要怕认错”。图片来源：视觉中国

居委会行政化并不是不好，行政化是为了服务型政府建设，居委会做服务就是行政化最主要的表现，对基层治理研究者来说，他就是行政化了，因为他坐在前台和办公室，没有去发动和组织群众。

行政化并不是不好，它有一个特定需求背景，我们社会已经发展到一定阶段，政府要给老百姓提供更多的服务，还要依靠居委会。对居委会行政化我们要客观看待，它是公共服务下沉的一个非常重要的表现。居委会属于公共服务体系的最末端，它本身就属于服务体系和基层治理体系的核心环节之一。

从理想状态来讲，居委会应该是一个自治组织，但是自治组织并不排斥行政，以前的自治组织、现在的村民自治也都有行政任务。居委会作为一个自治组织，它还需要处理大量居民内部事务，比如纠纷调解、小区公共设施维护、养狗纠纷等等。

居委会行政化也有利于发挥它的自治功能。只有行政化了以后，居委会才有机会跟居民进行接触，从而找到组织和动员群众的渠道，否则凭空无事去敲老百姓的门，老百姓不会开门的。行政任务跟自治功能不是对立的关系，而是相互促进的。

现在的问题在于整个基层行政组织处于体系性的错位。公共服务体系下沉了以后，街道和上级部门很自然地把居委会当成一个下属单位，对居委会工作的考核，财政资源的拨付都是依靠行政任务。

居委会资金、工资依靠上面下拨，很自然地把行政体系的那一套运转逻辑引申到了居委会里，居委会变得越来越正规化，越来越按行政部门的逻辑去运作，它的目标也是完成上面的任务，运作方式是按部就班的，它被这个行政体系给吸纳进去了。

我们现在的目标是做好公共服务，所以考核体系引入了这些标准，相当于在资源下沉、服务下沉的同时，监督考核这一整套的行政运作制度也下沉了，居委会内部也科层化、行政化了。

这样改变以后，居委会的运转逻辑就不是自由自主地跟老百姓打交道和接触了，跟老百姓打交道变得没什么意义。而且现在反过来，为了让居委会跟老百姓打交道，走群众路线，结果走群众路线本身也被考核了，要求基层干部一个星期上门多少次，这种走群众路线就失去了实际意义。

居委会带着上级的考核任务去跟老百姓打交道，老百姓如何信任居委会呢，居委会工作人员的工作考核需要拍照留痕，不是真正地和老百姓打交道。

其实和老百姓打交道很自然，我调研了很多社区，有一些社区书记和主任做得很不错，他们不坐办公室，每天在小区里转一圈，早晨和一些老人边聊天边买早餐，见到人打个招呼，下班之前又在小区里面转一圈，现在社区主任和书记不一定是要居住在本小区里，关键是要让老百姓知道你，要主动跟老百姓接触，但是我们现在大部分居委会是做不到这一点的，因为这是一个体系性的问题，不是社区干部自身素质的问题。

我们的基层建设要把治理能力提高，通过服务老百姓来提高治理水平，把服务资源转化为组织和动员群众解决社区问题的契机和能力。

疫情防控就很典型，居委会有比较强的治理能力的话，小区的集体行动能力就比较强，不会说花费大半天叫大家下楼做核酸，还有人不配合。若是平常组织顺畅的话，只要在微信群公布不配合防疫工作的某栋楼某号，不用社区居委会出面，老百姓会组织形成一个统一的集体行动，自己来解决问题。

小区居民主动组织解决问题，才是真正意义上的社区自治，但是居民不是踢开居委会来自治，而应该是有效地在社区党委和居委会的领导统筹之下来搞自治。

观察者网：您讲到了社区居委会的三个能力，疫情期间，居委会需要跟志愿者、团购团长、物业保安、防疫工作者多方对接，期间也出现了很多摩擦，居委会没有时间培训志愿者、居委会与医疗防疫人员的对接出现问题等，群众自治组织和原有行政机构如何做有效对接？

吕德文：本质上还是居委会组织和动员群众的能力，包括对志愿者的培训、团购群众组织，把积极分子组织起来，这也是社区日常工作内容，只是平时不太必要，所以积极性就不是很高，有些地方做得不是很扎实，现在特殊时期就显现出组织动员能力的重要性了。

我们有些社区没有组织和动员群众的意识，反过来志愿者、团购负责人也没有意识到要主动对接居委会，在社区的统一组织和协调之下开展工作是最有效率的。

社区是一个中枢，它承接政府和街道防疫的统一要求，这些都要到社区来执行，所以最好是志愿者和团长主动做好跟社区居委会的对接。

武汉当时也面临这种情况，很多小区“团长”直接被社区居委会接管了，后来为了统一的对接，居委会的干部直接去接管团购。总归来讲，不能脱离居委会的统一的组织协调，否则肯定会乱套，居委会要对整个防疫目标负责，他们确实有这样那样的担忧，特殊时期更要通过内部协调来解决问题了。

观察者网：说到组织和动员群众，每个社区动员难度和情况都不一样，但在疫情状态下特别强调组织动员和社区活力，但是像上海这种大城市，社会原子化比较明显，这种情况下，如何做到“散是满天星，聚是一团火”？

吕德文：原子化跟社区活力之间不是因果关系，从社会学原理来讲，原子化程度越高，社会活力可能更强。因为每个人都是原子化的，就说明每个人都对别人有依赖，大家才有动力组织合作起来。

这是相辅相成的，上海在这方面没有特殊性，每个城市都需要社区活力，每个地方具体的人口构成、经济发展水平、空间格局不一样，确实会让整个社区生态很不一样。

上海有商品楼、高端小区，也有类似于城中村、廉租房等区域，确实每一种类型的小区的活力程度有差别，但并不是说他们没有办法激发社区活力。

有些小区的活力在于居民以前都是同一个村，能够很自然地组织起来，商品楼小区有的业主意识比较强，一些老旧单位小区里，单位在补充力量，组织关系比较清晰，也可以把活力激发出来。

这是我们国家的强势领域，我国社会组织体系比较健全。各种类型的组织，不管是血缘地缘关系，还是单位、党组织都有这个优势。

某种角度来讲，我倒不觉得社会活力是通常意义上想象的西方社会的志愿者或NGO公益组织等，我们现在最重要的志愿者和社区积极分子，还是来源于党员干部、群众里面的积极分子、戴红袖章的这些人。

我们得相信自己的社会，中国的城市有自己的特点和体系，激活社会活力的体系还是存在的，工作方法也是现成的，只不过缺少合适的激活契机。上海疫情已连续几天呈下降趋势，放长远看，我们终究还是会走过这一段时间，社会也有能力解决和应对这些问题。

另外一方面，我觉得可以探讨居委会怎么样来利用社会活力，不单是上海，至少在我调研的各地都在讨论这个话题。

我们国家提倡整个基层治理现代化，也讲社会活力和社会组织，大家为了社会活力，请来很多外面的社会组织进小区做服务，政府购买服务，上海这种情况非常多，别的城市也是。

大量的政府资源和行政资源用于购买专业机构的服务，比如说大部分居委会请那些机构或专业的社会组织，最后反而机构代替了居委会的工作。

居委会给高龄老人、失独家庭服务，按道理应该是居委会自己去沟通和解决问题，为了创新或激活社会活力，请了很多专业社工组织搞服务，社区反而不出面了，看上去很多组织很有社会活力，但其实把社区的最重要的能力给丢掉了。

社区居委会和社会活力是合二为一的，一个社区有没有活力，在于居委会有没有组织和动员群众的能力，有没有发挥作用，有没有跟群众打交道。与其让那些外面专业的社工组织来，还不如发动小区的广场舞队，大爷大妈跟你一起去做志愿者服务，邻居都是本社区的，去了以后就增加了自己的组织动员能力，居委会跟老百姓群众之间的感情和联系才是最关键的。

我们现在的城市比较发达，资源和市场比较多，政府购买服务或外包也比较常见，比如垃圾分类本应该是组织动员群众很好的办法，大家共同把这个事情做好，居委会辛苦一点，也能把老百姓组织动员起来。

为了完成行政任务，有些居委会就找外包垃圾分类公司或让物业来做，专门有一个人守在那边，帮居民重新分类垃圾，这根本就没有动员群众和居民。

社会活力和经济发展、经济资源不是正相关关系，中间有很多机制有可能是相反的，资源越多，越不去组织动员群众，有钱有资源就很容易找到替代的办法。基层认为组织动员群众麻烦，需要受气和协调、很琐碎，一开始肯定是耗费心力的，一旦熟悉顺手后就特别轻松，但是基层工作人员往往胆怯这个过程，最后看似完成了任务，但是把社区的治理能力和组织动员群众能力给抹掉了。

航拍疫情防控下的上海静安区，市民外出购物。图片来源：视觉中国

观察者网：还有一个问题是关于防控期间的次生灾害问题，比如亲人去世无法去医院探望，大家都在质问，我们的清零政策是为了更好的保护老人和小孩，但这个过程中却伤害了他们，如何让秩序更好地服务于人？

吕德文：在一个城市没有经历疫情防控紧急状态时，很多方面会出现问题，有一句话叫“吃一堑长一智”，我希望每个城市都能真正解决遇到的问题。反过来讲，疫情防控有其社会成本和制度成本。在疫情防控的过程当中，老百姓如果对政府不信任，上海形象就没有以前那么高大上，这都是属于制度成本的一部分，我觉得应该客观看待。

我们希望成本不要有或者越少越好，但是作为一个理性的分析者来看，这种理想化的情境其实不可能。最重要的是碰到问题正面应对，尽量减少重复出现错误，减少低级错误。

同时，疫情防控也属于国家治理行为，不单单要有明确的行政目标，背后也有一个更大的政治产品。我们要通过好的防疫防控来提高治理水平，提高国家治理的合法性。